以“小快灵”立法赋能高质量发展

2015 年，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，赋予所有设区的市地方立法权。2016 年，黄山市获得地方立法权。自此，黄山市人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕中心、服务大局，紧扣“以高质量立法促进高质量发展”的时代命题，相继制定出台 17 部暖民心、贴民意、促发展的地方性法规，探索出了一条富有地方特色的“小快灵”立法之路。2022 年，黄山市“小快灵”立法经验得到时任全国人大常委会主要领导的充分肯定，新华社、人民日报等 20 余家主流媒体集中报道，获评安徽省 2022 年度“十大法治事件”，“小快灵”立法的黄山实践入选“中国改革 2022 年度地方全面深化改革典型案例”。

一、锻造良法，护航经济社会高质量发展

黄山之美，在于山水与人文的共生共荣。黄山市人大常委会，以一部部“立得住、行得通、管得了”的“小快灵”立法，注入“行稳致远”的发展动能，守护“源远流长”的文化根脉，凸显“绿水青山”的生态底色，温暖“柴米油盐”的民生日常。

护航产业，释放发展“催化剂”。黄山市是国际知名的旅游城市，且“茗”满天下，旅游及相关产业是经济发展的重要支柱。为促进产业高质量发展，黄山市人大常委会积极跟进发展需求，从地方立法破题，为产业发展提供法治保障。制定《黄山市优化营商环境条例》，通过建立惠企政策“免申即享”“即申即享”制度，推进“一件事一次办”改革，推广使用“作退一步想”工作法，为市场主体提供多元化纠纷解决方式，提升全市营商环境法治化、规范化水平，激发市场主体活力和发展内生动力，促进高质量发展。制定《黄山市民宿促进和管理条例》，实行民宿开办“属地申报联审制”，由市场监督管理部门“证照联办”综合受理窗口统一为经营者发放证照，鼓励将符合条件的民宿纳入机关和企事业单位培训、职工疗休养等选择范围，以小切口、微改革，推动破解民宿管理服务难题，为民宿产业发展保驾护航。制定《黄山市传统名茶保护条例》，从种质资源保护、茶文化宣传推广、非遗技艺传承传播、人才培养等角度作出相关规定，促进茶园管理和标准化建设水平提升，从源头加强黄山名茶保护，传承和弘扬黄山传统名茶文化。

擦亮名片，守住徽脉“筋骨肉”。徽州古城、徽州古建筑、徽州文书档案是黄山市独具特色的历史文化名片，也是亟需立法保护的三大珍贵财富。为填补中国“四大古城”中唯独徽州古城没有立法的空白，黄山市获得地方立法权之后立即着手制定《歙县徽州古城保护条例》，通过明确保护范围、理顺管理机制，为古城保护管理和利用奠定坚实基础。在总结《歙县徽州古城保护条例》立法经验的基础上，2017 年制定出台《黄山市徽州古建筑保护条例》，围绕徽州古建筑保护利用中需要解决的核心问题设计条款，让在我国建筑史上独树一帜的徽州古建筑从此有了“护身符”。2021 年，又制定《黄山市徽州文书档案保护条例》，首次从立法层面上明确了“徽州文书档案”的定义，并按照徽州文书档案收集、保护、管理、利用的立法思路，规定了监管职责、捐赠寄存、保护目录、研究利用、法律责任等系列内容，用法治手段守护好这些被誉为“20 世纪中国历史文化第五大发现”的“历史活化石”。

活化利用，传承徽韵“精气神”。黄山市是省内国内重要的文化遗产富集区，既有以黄山、皖南古村落、歙县历史文化名城和屯溪老街历史文化街区为代表的物质文化遗产，也有徽派传统民居营造技艺、程大位珠算法等涉及 10 大类 1325 个非物质文化遗产项目，文化遗产资源总量巨大、类型齐全、价值极高、特色鲜明。为了更加全面、科学、有效保护这份珍贵的非物质文化遗产，制定《黄山市实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》，通过确立“四级五类”科学保护制度、建设徽州文化生态保护区等，严格落实保护措施，推动非遗资源由静态保护向传承、传播和活态利用升级，充分展示徽州文化独特魅力。为了理顺屯溪老街历史文化街区管理保护和利用机制，协调街区保护与发展，制定《黄山市屯溪老街历史文化街区保护条例》，以地方法规的形式对保护范围、整体风貌、历史建筑、消防安全、业态管理等作出规范，在守护徽州文化内核的基础上引导商业服务于文化传承，努力为这条“老街”注入新的生命力，让珍贵的徽州文化在法治阳光下焕发新生。

重视生态，织密山水“保护网”。黄山市生态环境优良，主要生态环境指标稳居全国全省前列，境内风光奇绝，拥有 12 处国家级重点风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园，56 家 61处 A 级以上景区，集世界文化与自然遗产、世界地质公园、世界生物圈保护区网络成员于一身。为守护好这一方绿水青山，黄山市人大常委会用“小快灵”立法筑起一道道法治屏障：制定《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》，对风景名胜区保护管理、旅游建设开发、自然资源利用等方面存在的问题予以统筹规范；制定《黄山市松材线虫病防治条例》，在全国范围内首次以市级地方性法规的形式向松材线虫病“亮剑”，将黄山风景区缓冲区（八镇一场）划入重点预防区范围，从严控制松科植物及其制品调运、使用，规范病死松树清理除害，有效保护全域 210 万亩松林资源；制定《黄山市农药安全管理条例》，明确实施经营许可管理制度，建立区域配送体系，制定农药安全使用指导目录，从源头上保障农产品质量安全和控制农业面源污染，守护黄山良好生态。关切民生，呵护人间“烟火气”。随着经济社会的发展，社会治理中出现了一些新情况、新问题。为破解这些难题，黄山市人大常委会主动作为，以地方立法推动提升城市治理水平和文明程度。2020 年 9 月，习近平总书记对制止餐饮浪费作出重要指示后，黄山迅速响应，剑指餐饮浪费行为，仅用一个多月就出台《黄山市制止餐饮浪费行为条例》，成为全国首批以立法遏制“舌尖上的浪费”的城市，“节约光荣”自此从道德倡导变成法治规范。制定《黄山市文明行为促进条例》，将文明行为基本规范纳入法治轨道，把疫情防控工作中戴口罩、用公筷等行之有效的措施上升为法定要求；对在新安江中心城区段洗涤、游泳、垂钓的行为进行有效管控，让“文明”成为可感知的生活方式。制定出台《黄山市住宅小区物业管理条例》，着力提升住宅小区物业管理服务水平，促进和谐社区建设，帮助群众解决“家门口的烦心事”。制定出台《黄山市养犬管理条例》，完善管理协调机制，促进养犬管理服务工作更加规范有序，养犬突出问题得到有效遏止，合法、文明养犬意识普遍增强，群众对养犬管理工作满意度显著提升。

二、完善机制，推动立法质效不断提升

提高立法质量是立法工作的永恒主题。黄山市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法工作机制，努力提升立法工作质效，以良法促善治。

坚持党的领导，把准立法方向。黄山市人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想，准确领会把握习近平总书记关于立法工作的重要讲话和重要指示批示精神，坚定不移把坚持党的领导作为立法工作的最高政治原则，自觉把党的领导贯穿到地方立法的全过程、各方面。严格执行向市委请示报告制度，立法工作中的重大决策、重大事项、重要情况，及时主动向市委请示报告，立法计划按要求提请市委全面依法治市委员会审议。紧密围绕市委决策部署，将立法工作与全市中心工作深度融合，对市委有部署、经济社会发展有需要的重要事项，细致研究、高效推进，从立法层面推动落实高质量发展。制定的法规案提请市人大常委会表决前，均及时报送市委审定，并根据市委提出的意见进行修改完善，确保地方立法始终坚持正确的政治方向。

发挥主导作用，强化工作合力。始终将“充分发挥人大在立法工作中的主导作用”作为地方人大立法的重要使命任务，不断强化主导意识、厘清主导思路、完善主导机制、提升主导能力。主导科学立项。严格遵循地方立法权限，统筹安排立法项目，着重地方特色、突出急用先行，加强立法前评估论证，做到“四个不立”：不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不明显的不立。主导有序起草。完善法规起草机制，突出人大

在立法工作中的“组织者”身份，在法规案起草过程中法制委员会与有关专门委员会密切协作，提前介入指导，提供立法技术上的帮助，对法规草案的重要内容、重点制度设计及重大意见分歧等，主动与政府部门协调沟通，共同商讨、理清思路、促成共识。主导精细修改。认真研究梳理常委会组成人员和相关专门委员会审议时提出的意见建议，明确法规修改过程中所要解决的主要问题，形成问题清单，通过书面征询、实地调研、座谈论证、网络公开征求意见等多种形式，广泛听取各方面意见建议，并逐条研究论证，将意见建议吸收转化为制度规范，最大限度凝聚共识，使法规更科学、更具操作性。同时不断完善立法机制，制定《黄山市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》《黄山市人民代表大会法制委员会议事规则》等，从制度层面保障立法选题精准、过程精细。

推进开门立法，广泛凝聚民意。黄山市人大常委会认真贯彻发展全过程人民民主的要求，坚持开门立法，多渠道推动公众有序参与，努力寻求立法“最大公约数”。注重吸纳代表参与。充分听取人大代表对立法议题的意见并研究吸纳，把办理代表建议与编制立法计划、制定修改法规结合起来；发挥人大代表专业特长，针对不同研究课题邀请相关领域代表参加立法座谈会、论证会、实地调研等，提高代表参与立法工作的履职实效。注重听取公众意见。努力拓宽人民群众有序参与立法的渠道，在法规征求意见、立法调研、座谈论证等各个环节加强与公众互动，通过面对面对话，全方位、多角度、多层次征求社会各界的意见建议，把群众切实可行、原汁原味的意见建议融入法规之中，使地方立法更好地体现民情、汇集民意、集中民智。注重发挥联系点作用。在各区县确定了 11 家基层单位作为立法联系点，持续发挥其“民意直通车”作用，每部法规都通过立法联系点广纳民意、凝聚共识，每次赴区县开展立法调研都邀请当地立法联系点同志参加考察、建言献策；加强对立法联系点工作的联系指导，不断推动立法联系点提质增效。注重借助专家智慧。按照立法领域对应、知识结构合理、人员规模适度的原则建立了由 60 位法学专家、相关专业领域专家和语言文字专家等组成的立法“智囊团”，为立法工作提供智力支持。

三、强化宣传，推动法规实施更具实效

法规的生命力在于实施。黄山市人大常委会在抓好立法工作的同时，注重加强地方性法规的宣传和实施监督，进一步推动法规落地见效。

立法与普法结合。开展单项法规宣传解读，法规出台后，及时通过召开新闻发布会、举办培训班、开展专题宣传活动等形式，对法规进行全方位、多角度宣传，在全市范围内营造学习宣传贯彻条例的浓厚氛围，引导广大群众自觉遵守法规。着重讲好立法故事，加强黄山人大立法经验的对外宣传。每年常委会制定“江淮普法行”活动方案时，均着重对本市地方性法规的普法工作作出部署，按照“谁执法谁普法”的要求，压实法规实施有关部门的普法责任，把宣传地方性法规纳入各有关部门日常工作，并在年底开展“江淮普法行”之“督查行”活动中重点检查，推动地方性法规宣传教育工作走深走实。

立法与监督并重。每年选择一部地方性法规，对其执行情况进行全面检查和评估，推动有关方面压实法定责任、细化法定要求，确保法规执行不落空、不走样。近年来，先后对《歙县徽州古城保护条例》《黄山市松材线虫病防治条例》《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市制止餐饮浪费行为条例》《黄山市实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》和《黄山市民宿促进和管理条例》等地方性法规开展执法检查或者贯彻实施情况调研，通过暗访和明察相结合的方式进行检查监督，推进条例实施和整改落实，真正把“纸面上的法”变为“行动上的法”。同时，利用监督检查的契机，对法规自身的合法性合理性进行再检视，对检查中发现的条例执行问题、上位法修订后相抵触的问题等进行收集整理，为有关条例修改完善提供参考，促进法规真正落到实处、见到实效。

地方立法工作使命光荣、责任重大。下一个十年，黄山市人大常委会将一如既往坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党的二十大及历次全会精神，按照中央和省、市委的决策部署，继续加强和改进地方立法工作，推进“小快灵”立法不断往纵深发展，让徽风徽韵在依法保护中得到更好传承，让民生福祉在法规制度上获得更多关照，为奋力谱写中国式现代化黄山篇章提供更加有力的法治保障。