关于新安江跨省生态补偿试点建设情况的调研报告

高质量建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区

——关于新安江跨省生态补偿试点建设情况的调研报告

市人大工作研究会调研组

（2022年12月）

习近平总书记亲自倡导、亲自推进的新安江跨省生态补偿机制已经实施了整整十年。十年来，新安江流域生态文明建设取得了哪些显著成就？流域内百姓的收获感受如何？实施过程中遇到什么困难和问题？接续向前需作出哪些更大的努力？带着这些问题，11月上中旬，市人大常委会副主任、人大工作研究会会长汪义生，市人大工作研究会常务副会长马端森、鲍小如率调研组一行，赴休宁县汪村镇、鹤城乡，屯溪区屯光镇、阳湖镇，歙县街口镇、深渡镇、循环园区，实地查看新安江流域生态补偿机制开展情况，听取歙县新溪口乡、小川乡、坑口乡以及雄村镇群众的意见建议。调研期间，调研组一行还赴浙江省淳安县，深入“两山银行”、生态环境分局等地，就新安江流域生态保护补偿工作进行考察、学习。并与市新保中心负责同志进行深入座谈。现将有关情况报告如下。

一、三轮补偿试点的成效

党的二十大报告指出，十年来，生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性的变化，坚持绿水青山就是金山银山的理念逐步深入人心。新安江作为“两山理论”的重要实践地，自2012年新安江流域生态补偿机制试点工作实施以来，已经三轮试点实践，取得了重大成就。新安江水质连续达到两省协定的考核标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米高质量清水、占千岛湖入库水量的70%。试点工作写入了党中央国务院《生态文明体制改革总体方案》，入选了全国“改革开放40年地方改革创新40案例”、安徽省改革开放40周年重点领域改革八大品牌。目前，“新安江模式”已在全国13个流域、18个省份复制推广，为生动践行习近平生态文明思想贡献了黄山智慧和黄山方案。

一是不断创新工作机制。强化组织建设，成立了新安江生态保护补偿市级领导组及综合办公室，健全市县乡村全覆盖工作机制，在全省率先实行区县交界断面地表水生态保护补偿考核，建成新安江生态文明实践中心，构建集环保、水利、住建等监控系统于一体的流域智慧管理系统。完善新安江水质动态监管体系，加强省际交界断面水质自动监测，流域上游累计建成国控水质自动监测站5个、省控水质自动监测站1个、市控自动监测站点36个，手工监测点增至167个。

二是着力改善生态环境。坚定不移贯彻绿色发展理念，整治农业工业污染，推进绿色质量提升，推动生态环境持续优化。大力促进农业面源污染整治，扎实推进村级保洁、农村生活污水处理、畜禽规模养殖提升、网箱退养巩固提升等工作，化肥使用量下降20%，农药使用量下降31.3%。全面开展工业点源污染整治，投资近60亿元打造循环经济园区，实现供热、脱盐、治污“三集中”。严控建设项目环保准入关，实施污染物总量减排前控制，从源头上有效控制新污染源产生。通过关停、搬迁、合并等方式，实施污染企业结构性减排。一体推进全域环境整治，巩固“城市双修”试点成果，一体推进城镇污水治理和农村环境整治“三大革命”，完成管网清淤检测828.1公里、修复改造392.4公里，新建污水管网132.2公里。农村生活垃圾无害化处理率达100%，城镇污水处理率95.7%，农村卫生厕所普及率89.5%。

三是大力促进经济转型。坚持以流域生态保护倒逼产业转型，以产业结构优化推动资源利用方式转变，加快构建生态有机的绿色农业体系、环境友好的绿色工业体系、集约高效的绿色服务业体系。大力发展有机农业、生态农业，促进农业发展向高效安全、资源节约、环境友好的方向转变；推进工业园区生态化建设和改造，促进企业转型升级，细化主体功能分区，实施差别化环境准入政策。大力发展绿色食品、汽车电子、绿色软包装等产业，规上工业企业和国家级高新技术企业数量显著增加；加强水资源保护性开发工程建设，发展水源地生态旅游项目，打造新安江沿线特色滨水景观，促进生态资源向生态资本转换。

四是引领更新群众观念。坚持项目推进和思想跟进并举，大力弘扬绿色发展理念，人民群众对实施新安江保护普遍欢迎，对继续推进新安江生态补偿机制愿望强烈，休宁汪村泉水鱼、屯溪南溪南豆腐村、歙县新安山水画廊特色经济带，特别是循环工业园等，都是践行“两山”理念转型绿色发展的生动实例。大力宣传生态文明主流价值观，建成“生态美超市”345家，成功打造垃圾分类农村版。将生态文明理念植入村规民约，绿色理念成为广大群众自觉遵循，封山育林、退耕还林、退耕还湿和植树造林蔚然成风，全市森林覆盖率、有林地面积、活立木蓄积稳居全省首位。推动依法治理，创新制定全国地级市首部《河湖长制规定》，出台《餐厨垃圾管理办法》《生活垃圾分类管理暂行办法》等地方性法规，为生态保护和流域治理提供法治保障。

二、生动实践的启示

从调研来看，新安江生态补偿机制实施十年以来，对照目标计划落实情况，可以说“纵向到底比较明显，横向到边还有欠缺”，群众还有不少急难愁盼问题未有效解决。特别是调研组一行在浙江淳安县考察学习，所听所看所想，触动很大。如何回应域区百姓深山呼唤与岸边呐喊的关切，坚持问题导向，我们有三点启示：

（一）持续的资金支持是群众的热切期盼。新安江流域保护以来，实施的项目多为生态型、公益性项目，资金需求量大，投资回报周期长。从目前情况来看，一方面，因地方财政困难，持续提升配套资金难度较大。比如，歙县十年来累计投入资金87亿元，其中直接投资40.7亿元，而获得的补偿资金仅为8.7亿元，资金缺口极大。已经建成的农村污染防治、企业关停搬迁等方面仍需维护资金的投入，否则可能面临“有钱搭台，无钱唱戏”的窘境。另一方面，上级补偿资金具有不确定性，新安江治理工作缺乏可持续的资金来源，维持绿水青山和谐画面的压力很大。

（二）发展才是硬道理。保护是为了发展，发展才能更好地保护。新安江保护作为一项系统工程、整体工程，离不开上下游的协同发力、共同努力。但目前来看，上下游在保护政策、关注焦点等方面并不一致，保护成效也差别很大。比如，为了保护一江清水出新安，我市先后对新安江上游地区工业企业分别实施了关停并转，牺牲了很多发展机会，江面上我们开展了“网箱退养”“十年禁渔”，全市数千名以打鱼、养鱼为生的渔民全部退捕上岸。而淳安县大力推进实施“以渔治水”，2020年千岛湖渔业直接经济效益达12亿元，综合效益55亿元。人家是科学养殖，以鱼治水，我们是严出一个“禁”字，狠抓一个“退”字，拆射出的是保护发展理念和科学治理上的差异。我们不妨借鉴淳安做法，做到保护发展两不误、两融合、两促进、双丰收！

（三）生态产业化相对乏力。新安江保护不仅为了生态更好，也要提高群众收入。10年来，上下游只限于有限的资金补偿，而且资金使用范围狭窄、门槛较高，缺乏对口协作、产业转移、共建园区、共建项目、实物补偿等多元化“输血、造血”补偿，能够直接惠及群众、让群众“有感”的补偿很有限，退捕的渔民收入缺口多数靠外出务工收入填补，真正从生态价值转化渠道提升生活水平的比重极低。而反观浙江淳安，依托千岛湖大力发展绿色产业、生态产业，真正实现了一汪湖水富了一方百姓。

三、可持续发展的建议

两山理念在黄山的伟大实践正在展开，任重道远，应当坚持永远在路上的理念，高质量建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区。

（一）进一步推进法治化保障。三轮补偿试点结束后，后续何去何从，至今未有定数。建议：一要积极向上反映。加大对接协调，从政治、经济、文化等不同层面反映我市群众的多元诉求，努力将新安江补偿机制常态化、长效化、法治化，积极推进《新安江—千岛湖生态保护补偿实验区建设方案》尽快落地见效，让广大群众吃下“定心丸”，避免跨省上下游只停留在“三年一谈判、五年一拉锯”的情景。二要加强国家和地方立法。充分发挥立法对于新安江生态文明建设的保障和引领作用，市人大常委会可否按照“小快灵”立法要求，加强与杭州市人大沟通衔接，组织开展新安江保护立法前期调研，努力将新安江保护工作纳入协同立法项目，启动立法工作，同时，呼吁在国家层面加快出台《生态保护补偿条例》，以法治手段守护绿水青山。

（二）进一步加强一体化保护。牢固树立上下游一体化保护理念，健全上下游生物多样性保护、水资源联合共保机制。一要加强生态保护。统筹推进山水林田湖草一体化保护和系统治理，加快新安江生态廊道和皖南生态屏障建设，协同建设新安江—千岛湖生态保护补偿试验区，推进全域旅游。二要提高补偿层级和标准。按照“环境共治、产业共谋”的总体要求，谁受益谁补偿，在资金补偿的基础上，推进黄山市与杭州市在产业、人才、文化、旅游等多元化的补偿实质性成果。三要健全联席会议制度。畅通新安江—千岛湖生态保护补偿试验区协调机制，妥善处理多元诉求，平衡上下游及各方利益。

（三）进一步实施系统化治理。要坚持以项目带动保护，以保护促进发展。要加快推进农村面源污染防治，深入推进化肥农药替代工程和绿色农业发展工程，统筹推进种养循环、农林牧渔结合，因地制宜建设生态拦截沟等，有效削减氮、磷排放。要大力推进污水处理提质增效，进一步加大雨污管网检测排查力度，确保实现生产生活污水收集处理全覆盖。要大力推进绿色发展，聚焦汽车、软件、生物医药、电子芯片、绿色软包装等产业，广泛开展“双招双引”，推进我市工业转型发展、提档升级。要加快推进项目建设。进一步加快推进新安江旅游航道整治工程、皖浙一号风景道、新安江百里大画廊、新安江流域防洪治理、循环工业园等项目建设，将有限的资金用在刀刃上，发挥出最大效益，确保投下去有效果。

（四）进一步完善工作机制。一要进一步加强组织建设。要加强我市新安江保护机构力量，配齐配强办事机构工作人员，相应提高新安江保护中心的级别和架构，以便于对上协调和对外沟通。要持续健全完善工作推进机制，发挥领导组成员单位职能作用，形成整体推进合力。二要进一步提高生态资金使用效率。积极落实财政金融相关政策，加强财政资金使用监管，严格落实项目项目入库评估、项目实施绩效监测、项目竣工绩效评价等机制，不断提升项目资金绩效管理水平，三要进一步发挥社会资本作用。充分发挥市场在资源配置中决定性作用，通过建立绿色产业基金、PPP基金、融资贴息等多种方式，放大生态补偿资金效应，撬动更多的社会资本参与新安江环境保护和生态建设，形成社会化、多元化、长效化的保护和发展模式，加快促进流域产业结构调整和绿色发展，从根本上减轻环境保护的压力。

（五）进一步推进可持续发展。一要积极借鉴浙江省杭州市、丽水市等地先进经验，摸清生态价值家底，努力探索绿水青山向金山银山转化的有效途径，探索建立生态价值核算体系，将优质的生态资源禀赋转化为产业优势、发展优势，吸引更多的产业、技术、人才、资本向黄山聚集。二要积极推进“两山银行”建设，全面盘点我市生态资源资产，组织开展生态保护补偿标准和方法研究，将GEP核算成果运用作为新安江上下游补偿标准重要因素，推进补偿条件更加精准、更加科学。三要发展壮大安徽省生态产品交易所和歙县“两山”实践创新基地，积极参与全省森林碳汇、排污权等交易市场建设，并实现与全国碳市场互联互通。四要切实发挥“新安江模式”的首创效应，按照“一体化、高质量、常态化”的要求，进一步落实好谁受益、谁补偿，努力建设一批可参观、可实践的生态补偿展示平台，不断扩大新安江的影响，提升新安江的美誉。

高质量建设新安江—千岛湖生态保护补偿实验区，让青山更绿常绿、让江水更清更长流，为把黄山建设成生态型国际化世界级休闲度假旅游目的地作出新贡献！